قراءة في قانون رقم 5 لسنة 2015
قانون حماية حقوق المكونات في كوردستان – العراق
د.منى ياقو في منتصف العام 2014 ، تم دعوة مجموعة من الشخصيات ، من قبل مركز بحوث البرلمان ، وتم اختيار هذه الشخصيات بناء على اسس مختلفة ، و حين حضرنا وجدنا ان الموضوع المطروح هو ضرورة سن قانون لحماية ( الاقليات ) ، و كان احد المشاريع مقدما من قبل ممثلي التركمان ، و الاخر من قبل ممثلي الحزب الديمقراطي الكوردستاني ، و طلبت منح الفرصة لاقدم مشروعا ، و بالفعل تم تحديد موعد لذلك ، وفي اللقاء الثاني ، الذي حضره رئيس و نائب و عدد من اعضاء اللجنة القانونية ، تم مناقشة المشروع الذي قدمناه و الذي تم اعتماده كأساس للحوار .
الى هنا نستطيع القول ، ان الفكرة بمجملها كانت فكرة ايجابية ، حيث تم اشراكنا كأصحاب الشأن من الاقليات ، في مناقشة مسودة القانون ، وهذا ما يوفر الجهد على اللجنة القانونية من جهة ، و ما يرضينا كمواطنين من الاقليات لاننا الادرى بما نحتاج اليه و بمشاكلنا التي نطلب الاشارة اليها في القانون .
و يتضمن القانون النافذ جملة من النقاط السلبية ، التي نراها جديرة بالاشارة ، والتي من ابرزها :-
1- من الناحية الشكلية : فأن هذا القانون كعشرات غيره قد نشر في جريدة ( الوقائع الكوردستانية ) وهو يزخر بالاخطاء اللغوية و المطبعية ، اضافة الى عدم وجود تسمية للفصول ، و الى فقدان التوازن اصلا بين الفصول .
2- بدأت المادة الاولى بتعريف العبارات و المصطلحات ، و كان اول هذه المصطلحات هو ( الحكومة ) و عرفت بأنها : ( حكومة اقليم كوردستان – العراق ) ، هنا يبدو التناقض واضحا بين الاسم الرسمي الذي عُرف به القانون ، و الذي خلا من كلمة الاقليم ، و بين تعريف المصطلح الذي تضمن كلمة (الاقليم ) ، علما بأن مصطلح ( كوردستان ) قد تمت الاشارة اليه ، في عموم القانون ، اربع مرات ، بينما تم استخدام مصطلح ( اقليم كوردستان ) مرتين فقط ، ومن المعلوم ان الفرق شاسع قانونيا و سياسيا بين المصطلحين ، وهو امر لا يمكن غض النظر عنه .
3- نصت المادة 1/ثانيا ، على ان " المجموعات القومية ( التركمان و الكلدان السريان الاشوريين و الارمن ) و المجموعات الدينية و الطائفية ( المسيحية و الايزيدية و الصابئة المندائية و الكاكائية و الشبك و الفيليين و الزردشتية و غيرهم ) من مواطني كوردستان العراق " ، علما بأن معظم هذه التسميات قد ذكرناها في مشروع دستور الاقليم الذي كنا بصدد صياغته في 2015 ، هذا يعني ما يلي :
أ- ان تناقضا سينشئ لا محالة ، بين ما ذكر في القانون و ما سيذكر في الدستور .
ب- هل هناك حاحة الى ذكر كل هذه التسميات في القانون و في الدستور ايضا ، اليس ذكرها في الدستور يكون ذا شأن اهم و يعد كافيا ؟
ت- ان بعض اصحاب الشأن ك ( الايزيدية و الكاكائية ) غير متفقين اساسا على تسميتهم ، فالايزيدية اعتبرت مكونا دينيا بينما يرجح بعضهم انهم مكون ديني و قومي ، و الكاكائية غير متفقين فيما بينهم على كونهم دينا مختلفا او طائفة مختلفة عن الاسلام .
ث- المعروف ان الاقليات تقسم دوليا بناء على ثلاث اسس : القومية – الدين – اللغة ، و ما نلاحظه على هذا القانون انه اهمل تماما ضمان حقوق المكونات اللغوية في الاقليم ، رغم وجود اكراد يتميزون بلهجتهم الخاصة ، كالهورمانية و الكورانية و غيرها ، ورغم ان الصكوك الدولية تحمي لهم هذا الحق .
4- نصت المادة 2 على ان " تسري احكام هذا القانون على جميع مواطني كوردستان العراق من هذه المكونات " ، و بما ان القانون جاء ليحمي المجموعات الصغيرة العدد ، فالمفروض ان يحمي المجموعات التي تعد صغيرة في مناطق تواجدها ، حتى و ان كانت تتتمي الى الاغلبية في المجتمع العام .
5- تم سن القانون دون الاستناد بتاتا على اي نص دستوري ، و بما ان دستور العراق النافذ ، يسري على الاقليم ، و بما انه يتضمن موادا دسمة في اقرار المساواة و عدم التمييز ، لذا كان يفترض ان تتم الاشارة اليه ، لتمتين الالساس الدستوري للقانون ، لكن ذلك لم يحدث مطلقا .
6- جاء الفصل الثاني ليؤكد في المادة 3 على ان " تضمن سلطات اقليم كوردستان – العراق المساواة الكاملة و الفعالة للمكونات "،و يمكننا ابداء الملاحظات التالية حول النص :
أ- بما ان المساواة في عالم القانون هي اما مساواة مطلقة و نسبية او مساواة قانونيه و فعلية ، لذا فأن المساواة الكاملة و الفعالة لا تمت الى عالم القانون بأية صلة .
ب- ان المساواة و مبدا عدم التمييز وجهان لعملة واحدة ، و هما تحصيل حاصل و يكملان بعضهما البعض ، لذا يفترض النص عليهما في فقرة واحدة .
ت- هل القانون يسعى الى اقرار المساواة بين المكونات كمجاميع ام المساواة بين الافراد المنتمين للمكونات ؟ بمعنى هل ان القانون جاء ليحمي المجموعة ام الفرد ؟
7- اكدت المادة 3/اولا على ان " تضمن الحكومة للفرد الذي ينتمي الى مكون حق المساواة و تكافوء الفرص في الحياة السياسية و الثقافية و الاجتماعية و الاقتصادية ..............كما تضمن لهم المشاركة في اتخاذ القرارات التي تخصهم " ، نلاحظ على النص ما يلي :
أ- المتعارف عليه وفقا للشرعة الدولية لحقوق الانسان ، ان حقوق الانسان تقسم الى حقوق مدنية و سياسية و اخرى اقتصادية و اجتماعية و ثقافية ، اما ان يستقي النص ما يشاء من الحقوق و يترك اخرى ، دون ان يراعي تسلسلها ايضا ، فهذا امر محسوب على المشرع .
ب- ما معنى " اتخاذ القرارات الخاصة بهم " ؟ وهل يشمل كل القرارات الاجتماعية و الاقتصادية و الثقافية ؟ نعلم جيدا ان المقصود هو ما جاء في المادة 18 من (اعلان الامم المتحدة بشأن حقوق الشعوب الاصلية لعام 2007) الذي اكد على ان " للشعوب الاصلية الحق في المشاركة في اتخاذ القرارات المتعلقة بالمسائل التي تمس حقوقها من خلال ممثلين تختارهم هي بنفسها ووفقا لاجراءاتها الخاصة ، وكذلك الحق في حفظ و تطوير مؤسساتها الاصلية الخاصة بها التي تقوم باتخاذ القرارات " ، لكن يبدو ان الخلل كان واضحا في صياغة النص الذي اخفق في ايضاح المقصود .
8- نصت المادة 3/ثانيا على ان " يحظر جميع اشكال التمييز ضد اي مكون ........ و المخالف يعاقب وفق القوانين النافذة " ، ان المتتبع لعالم القانون يعلم ان " النص الخاص يقيد العام " اما هنا فنرى انه تم تشريع قانون خاص بحماية المكونات ، بينما احيلت العقوبة الى نصوص موجودة في قوانين اخرى نافذة ، كقانون العقوبات العراقي النافذ رقم 111 لسنة 1969 ، هذا يعني ان الصراع ليس بين نص عام و نص خاص ، بل بين نصين كلاهما خاص وساري المفعول ، و هذا ما يعني بالتالي ان هنالك فوضى تشريعية ناتجة عن التخمة في اصدار التشريعات ، فطالما لدينا نصوص عقابية في قوانين اخرى ما الفائدة اذا من تشريع هذا القانون ؟
9- تنص المادة 3/ثالثا على " حظر اية دعوة دينية او سياسية او اعلامية ، بصورة فردية او جماعية ، مباشرة او غير مباشرة ، الى الكراهية او العنف او التخريب او الاقصاء او التهميش ، المبنية على اساس قومي او اثني او ديني او لغوي " ، رغم اننا نجد ان هذه المادة هي احدى افضل مواد القانون ، كونها تحل العديد من المشاكل ، لكن عيبها انها مجرد نصيحة ، بمعنى : ماذا لو تم خرق هذا الحظر ؟
10- نصت المادة 3/رابعا على " منع اي تصرف او اية سياسات سلبية من شأنها تغيير الاوضاع الاصلية للمناطق التي يسكنها مكون معين ............" ماذا لو تم التغيير الديمغرافي دون اتباع سياسات سلبية ؟ من المفترض ان يتم حماية الاقليات من اي تغيير يطرأ ، سواء كان عمديا ام غير عمدي ، اي سواء تم بشكل فردي و على مستوى كبير ام تم بشكل ممهنج من قبل حكومات او جهات متسلطة .
11- اكدت المادة 3/سابعا " تعمل الحكومة على تشجيع عودة الاشخاص المنتمين الى المكونات من سكان كوردستان العراق سابقا الذين اضطروا الى الهجرة و ضمان حقوقهم المستحقة " ، يبدو ان النص اكد على تشجيع و ضمان عودة الذين اضطروا الى الهجرة دون غيرهم ، لماذا لم يرد النص على تشجيع الهجرة المعاكسة بشكل عام ، لماذا لم يؤكد على عودة العقول التي هاجرت من ابناء الاقليات ، ما هو معيار التمييز بين المضطر و غير المضطر من المهاجرين ، هذه جميعها اسئلة لم يجب عنها المشرع ، وهي حقوق لفئات لم يفكر في حمايتها .
12- نصت المادة 3/ثامنا – 1 على ان " تلتزم الحكومة بالمحافظة على لغة الام ، من خلال سبل ضمان التعليم و التثقيف بها .........." ، نتسائل هنا و كلنا استغراب : ما الاضافة التي اضافتها هذه المادة الى قانون اللغات الرسمية رقم 6 لسنة 2014 النافذ في الاقليم ؟ نعتقد ان هذا ايضا يدخل في اطار الفوضى التشريعية التي سبق و تحدثنا عنها ، فأمرً واحد قد تم تنظيمه بقانونين ، و الفرق في تاريخ صدورهما لا يتعدى بضعة اشهر ، هذا اضافة الى ان المادة 4 من دستور العراق النافذ قد ضمنت هذا الجق بشكل واضح لا يقبل اللبس .
13- نصت المادة 4/اولا على ان " يحق لكل فرد الكشف عن هويته الدينية و حفظ هويته القومية التي تربط انتمائه بمكون معين " ، كانت الكلمة المستخدمة في المسودة التي قدمناها الى البرلمان هي ( لكل فرد تحديد ) بينما استبدلت ب ( لكل فرد الكشف ) ، و نعلم مدى اهمية دور الارادة في تحديد الانتماء ، لكي تصبح الارادة منشئة للانتماء و ليس مجرد كاشفة عنه ، و ان تغيير الكلمة لم يأت اعتباطا .
14- نصت المادة 4/ثانيا على ان " لكل مكون .......... ان يمارس حقوقه و حرياته الاساسية بما في ذلك حرية الفكر ، حرية التعبير ، وسائل الاعلام ، حرية الاجتماع ............، حرية ممارسة المعتقد الديني ......." ، ان القاعدة الثابته في قانون حقوق الانسان ، ان الحقوق المدنية و السياسية هي حقوق فردية ، لكن الغريب ان ممارستها هنا قد اعطي للمكون (اي للجماعة ) و ليس للفرد .
15- نصت المادة 4/رابعا على " للافراد الذين ينتمون الى مكون معين ان يختاروا اسماءهم بارادتهم و ان يستخدموا اسماء رموزهم او شخصيات تاريخية مهمة لهم او احداث مرت عليهم ، و استخدام اسماء شخصياتهم في تسمية الشوارع و المحلات و الساحات ، و غيرها من مناطقهم " ، و من المعلوم ان الامر نفسه قد تم تنظيمه في قانون اللغات الرسمية النافذ ، و هنا نرجع الى المشكلة نفسها .
16- نصت المادة 5 على ان " لهيئات و منظمات و ممثلي المكونات و دور العبادة حق التواصل و مد الجسور الثقافية و التعليمية و الاجتماعية و تطويرها مع من يتقاسمهم الخصائص الدينية ذاتها " ، ان كانت الجسور التي يتم مدها هي ثقافية ، تعليمية و اجتماعية ، فما الذي اقحم دور العبادة في الامر ؟ و لماذا التأكيد على من يتقاسمهم الخصائص الدينية و ليس القومية ؟ ( علما بأن هذا الحق قد استند الى نص المادة 5/2 من اعلان بشأن حقوق الاشخاص المنتمين الى اقليات قومية او اثنية و الى اقليات دينية و لغوية 1992 ) .
17- اكدت المادة 7 على ان " لا يعمل بأي نص يتعارض و احكام هذا القانون " ، الغريب ان القانون نفسه يحيل تنظيم امور معينة الى نصوص في قوانين اخرى نافذة ، مثلا ( المواد 2/ثانيا و 4/ثانيان- رابعا و 6/اولا- ثانيا ) ، و بما ان هذا القانون لا يتضمن اصلا اي نص عقابي ، فأن ذلك يعني ان هذا القانون اضعف من يحصل التعارض بينه و بين غيره من قوانين .
18- جاء في الاسباب الموجبة "بغية الحماية و ضمان الحقوق السياسية و الاجتماعية و الثقافية و الاقتصادية للمكونات وفق القوانين الداخلية و الدولية ........" يبدو واضحا هنا ان تسمية الحقوق جاء بشكل عشوائي ، وان المشرع قد تجاهل تماما وجود العهدين الدوليين للحقوق ، اضف الى ذلك فأن مصطلح ( القوانين الداخلية و الدولية ) هو الاخر مثار نقاش ، فالمفروض ونحن بصدد حقوق الاقليات ان نشير الى الصكوك الدولية المعنية بحقوق الانسان .
و حين مقارنة نصوص القانون النافذ مع المسودة التي كنا قد قدمناها ، تظهر الفروقات التالية :
1- كنا قد اشرنا في المادة 4/ثانيا الى ضرورة " تفعيل مفهوم المواطنة و التوعية به و تطبيقه ، مع ما يستتبع تعديل اي نص قانوني يحث على التمييز ،ايا كان مبرره ، استنادا الى نص المادة 14 من الدستور النافذ " و نعتقد ان الغاء هذه المادة قد جاء للسماح بالابقاء على العديد من النصوص التشريعية المجحفة بحق الاقليات و ربما تشريع نصوص جديدة بنفس الاتجاه ، على غرار ما جرى بالنسبة لقانون البطاقة الوطنية الذي شرعه مؤخرا مجلس النواب العراقي .
2- كانت المادة 4/ خامسا من المسودة تؤكد على " منع اي نشاط يهدف الى استيعاب او صهر ابناء المكونات الصغيرة العدد في ثنايا المجموعات الاكبر ، او اية افعال تهدف الى ابعاد اية مجموعة قسرا او فصلها استنادا الى العنصر او الدين او القومية " .
3- بالنسبة لمنع التغييير الديمغرافي ، كانت العبارة الواردة في المسودة اكثر حزما ، اذ تمنع التملك " تحت اية ذريعة ،بما فيها اطفاء الاراضي او شرائها او اقامة المشاريع الاستثمارية عليها " .
4- كانت المادة 4/تاسعا ، تؤكد على حظر الاضطهاد المادي او المعنوي ، الفكري او المظهري ،لابناء اي مكون .........." و لان المراة مضطهدة بسبب مظهرها في مجتمعنا ، فكانت هذه الفقرة تعني لنا الكثير ، لكنها الغيت .
5- كانت المادة 9 من المسودة ، تنص على " ضمان المساهمة الجدية و الفاعلة لابناء المكونات في التمثيل الخارجي و العلاقات الخارجية للاقليم ، و بحسب الكثافة السكانية " ولاننا نعاني من استبعاد شبه تام من هذا الميدان ، كان يفضل ضمان ذلك .
6- كانت المادة 16 تنص على ان " تلتزم الجهات المعنية باعادة النظر ، بشكل علمي و موضوعي ، في المناهج الدراسية ، و بما يتلائم مع ثقافة حقوق الانسان ".
7- كانت المادة 17 من المسودة تنص على ان " تلتزم شبكات الاعلام ، باشكالها المختلفة ، باعداد برامج حول تاريخ و ثقافة جميع مكونات شعب كوردستان ، و تنقل المعلومات بحيادية تامة بعيدا عن التعصب و التحريض عليه " .
8- كانت المادة 18 من المسودة تنص " على حكومة الاقليم و الحكومات المحلية ، توفير الحماية و الامن لكل مكونات الاقليم ، وفي حالة تلكوء المسؤولين او اخفاقهم في تحقيق الحماية ، لا بد من اجراء التحقيقات معهم و مقاضاة من ثبت تقاعسه ، وفي حالة الضرورة يتم تشكيل وحدات بديلة من ابناء المكونات انفسهم ، ترتبط بوزارة الداخلية " .
9- كانت المادة 20 تؤكد على " ضمان شراكة ابناء المكونات الصغيرة العدد في القوات المسلحة ( البيشمركة ) و الاجهزة الامنية (الاسايش ) و كل الاجهزة الحساسة الاخرى ، و من اجل تحقيق التوازن يمكن اتباع آلية (الكوتا ) لا سيما في المناطق التي يشكلون فيها كثافة سكانية " .
10- نعتقد ان اسوء ما اغفله القانون ، هو نص المادة 21 التي كانت تحدد بشكل دقيق اليات تشكيل ( مجلس شؤون المكونات ) ، و الاغرب ان مسودة اخرى لقانون جديد تم تداولها في اروقة البرلمان ، و كانت خاصة بانشاء هذا المجلس ، هذا ما يظهر التشتت و الارباك الذي عانى منه المشرع الكوردستاني فيما يخص حماية حقوق الاقليات .
يمكننا اذا تقييم القانون باختصار شديد ، بما يلي :
1- ان الحماية الحقيقية لحقوق الاقليات يفترض ان تتم في الدستور اولا و من ثم في القانون ، لا سيما و ان كوردستان قد شرعت بكتابة اول دستور لها ، خاصة وان تجربتنا قد اثبتت ان المطالبة باقرار اي حق في الدستور ، كانت ترد بحجة ان هذا الامر قد ادرج في القانون .
2- ان تبديل مصطلح (الاقليات ) ب (المكونات ) لن يضيف شيئا الى حقوقنا في الاقليم ، اضف الى ذلك فانه يجعلنا غرباء عن الصكوك الدولية التي تحمينا باعتبارنا اقليات ، اما المكونات فانها لفظة تستخدم للاشارة الى كل ما يتكون منه المجتمع ، سواء كانوا اغلبية ام اقلية ، فهذا لا يعدو الا ان يكون خلطا للاوراق لا فائدة ملموسة من ورائه .
3- ان نصوصا مهمة جدا كانت موجودة في المسودة تم تعديلها او الغائها تماما ، و الملفت ان ايا من هذه التغييرات لم يكن في صالح الاقليات .
4- ان وجود قانون خاص بالاقليات ، قد يعد امرا يضرهم و بفصلهم عن باقي المجتمع ، بينما النص على ضمانات دستورية لهم هو امر طبيعي .
5- ان هذا القانون ليس سوى مجرد مجموعة مبادئ انشائية اخلاقية ، وهو يشبه الاعلان العالمي لحقوق الانسان ،اذ انه يحتوي امورا جيدة لكن تطبيقها ضعيف بسبب خلوه من القوة الملزمة ، كونه لم يقرر اية جزاءات .
بناءً على كل ماسبق ، نطالب بالغاء هذا القانون ، الذي كانت فائدته الوحيدة هو استخدامه للدعاية الاعلامية حول حقوق الاقليات في الاقليم ، و الذي اثبت عجزه و فشله عن حماية اي حق من حقوق الاقليات على مدى السنة المنصرمة ، و ابضا لكي نتكمن من المطالبة باقرار الضمانات و الاليات الدستورية لحقوق الاقليات ، و ادعوا برلمانينا الى تنظيم الورش و الاستفادة من اراء المختصين و المهتمين حول هذا الامر ، من اجل اتخاذ الخطوات السليمة في هذا المجال ، و اسفه على الاطالة .
